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來(lái)源：自然資源部 作者：

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平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引

為貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的二十大精神,，發(fā)揮“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢(shì),，提高城市規(guī)劃,、建設(shè)、治理水平,，建設(shè)宜居、韌性,、智慧城市,，按照國(guó)務(wù)院辦公廳相關(guān)文件關(guān)于編制平急功能復(fù)合的國(guó)土空間規(guī)劃要求，組織制定本規(guī)劃與土地政策指引,。

一,、總則

（一）總體目標(biāo)

充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì),、生活,、生態(tài)、安全等高質(zhì)量發(fā)展需求,，統(tǒng)籌規(guī)劃和土地政策資源,，系統(tǒng)推進(jìn)大城市病治理和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施,，打造宜居,、韌性、智慧城市,。

（二）適用范圍

本指引適用于在各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃中落實(shí)與深化“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃要求,，指導(dǎo)平急功能復(fù)合的韌性城市國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理,。

列入“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城市名單的城市應(yīng)依據(jù)規(guī)劃積極穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他城市可根據(jù)實(shí)際需要,，謀劃好平急功能復(fù)合的韌性城市國(guó)土空間規(guī)劃工作,。

（三）基本原則

1.堅(jiān)持人民至上、生命至上,。以滿足人民對(duì)美好生活的需要為出發(fā)點(diǎn),，貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，堅(jiān)持“寧可備而不用,，不可用時(shí)無(wú)備”,，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.堅(jiān)持底線思維,、依法依規(guī),。在嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線,、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和歷史文化保護(hù)線,、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線等底線約束的基礎(chǔ)上，依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施空間保障,，節(jié)約集約利用土地,。

3.堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、功能復(fù)合,。將城鄉(xiāng)作為生命共同體進(jìn)行治理,，抓住后疫情時(shí)代城市發(fā)展空間和新增長(zhǎng)點(diǎn)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，完善城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施布局,，“平時(shí)”服務(wù)生產(chǎn)生活,，“急時(shí)”轉(zhuǎn)換功能、抵御風(fēng)險(xiǎn),，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源流動(dòng),。

4.堅(jiān)持共建共享、保障權(quán)益,。引導(dǎo)并鼓勵(lì)市場(chǎng)主體全過(guò)程,、實(shí)質(zhì)性、高效率參與“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng),，探索完善相關(guān)土地政策,，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性和市場(chǎng)機(jī)制作用,，使“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要資源資產(chǎn),。

二、做好調(diào)查評(píng)估,，全面梳理“平急兩用”的應(yīng)用場(chǎng)景和空間載體

（一）開(kāi)展韌性評(píng)估

將韌性評(píng)估納入規(guī)劃實(shí)施“體檢評(píng)估”,。依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái),，整合、梳理多部門多領(lǐng)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù),，重點(diǎn)識(shí)別新時(shí)期城市面臨的自然災(zāi)害,、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生,、社會(huì)安全等風(fēng)險(xiǎn)特征,，鼓勵(lì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)新方法,，多維度綜合評(píng)估城市安全韌性水平,，找出城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施配置問(wèn)題和短板。

（二）開(kāi)展“平急兩用”應(yīng)用場(chǎng)景分析

充分考慮人口分布,、土地資源,、產(chǎn)業(yè)布局、地理環(huán)境,、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力等特點(diǎn),，落實(shí)韌性城市建設(shè)要求，從醫(yī)療救治隔離,、避難安置、疏散救援,、物資供應(yīng)等應(yīng)急保障功能出發(fā),，全方位梳理具備“平疫”“平災(zāi)”“平賽”“平假”“平戰(zhàn)”等改造或建設(shè)條件的各類型“平急兩用”應(yīng)用場(chǎng)景。

（三）加強(qiáng)資源資產(chǎn)調(diào)查

依托國(guó)土調(diào)查,、地籍調(diào)查,、不動(dòng)產(chǎn)登記、資源資產(chǎn)清查等法定數(shù)據(jù)成果,，梳理社區(qū)服務(wù)設(shè)施,、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施,、綠地與開(kāi)敞空間等符合轉(zhuǎn)換條件的存量空間,、潛在資源，明晰平急功能復(fù)合的主要載體,。

三,、平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃指引

（一）開(kāi)展平急功能復(fù)合的空間需求分析

基于韌性評(píng)估、應(yīng)用場(chǎng)景分析,、資源資產(chǎn)調(diào)查,，科學(xué)預(yù)測(cè)“急時(shí)”安置人口規(guī)模、特征和公共服務(wù)設(shè)施,、基礎(chǔ)設(shè)施用地需求,，明確城鄉(xiāng)人地匹配關(guān)系,，為科學(xué)精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)各類“急時(shí)”風(fēng)險(xiǎn)及設(shè)施安排提供有效指引。

（二）研究制定平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標(biāo)

1.規(guī)劃目標(biāo),。提出平急功能復(fù)合的總體要求,，從提升災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)對(duì)能力出發(fā)，合理確定平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標(biāo)和要求,。

2.指標(biāo)體系,。統(tǒng)籌綜合防災(zāi)、公共衛(wèi)生,、地下空間,、物流體系等專項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)與指標(biāo)，結(jié)合地方發(fā)展階段和特征,，從功能類型,、空間結(jié)構(gòu)、建設(shè)規(guī)模,、轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)等方面,，確定平急功能復(fù)合的量化指標(biāo)。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施布局

1.總體布局,。結(jié)合城鄉(xiāng)生活圈規(guī)劃構(gòu)建城市健康安全單元和安全基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),，明確適應(yīng)不同災(zāi)種、城鄉(xiāng)一體,、分級(jí)響應(yīng)的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局方案,，重點(diǎn)強(qiáng)化鄉(xiāng)村地區(qū)對(duì)大城市安全韌性的支撐保障作用。

2.平急功能復(fù)合區(qū),。結(jié)合都市圈,、城鄉(xiāng)生活圈的人口社會(huì)、資源稟賦,、經(jīng)濟(jì)活動(dòng),、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、用地結(jié)構(gòu)等特征,，兼顧行政管理事權(quán)在規(guī)劃中劃定平急功能復(fù)合區(qū),，明確“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施配置類型、規(guī)模等布局要求,。

3.應(yīng)急保障通道,。梳理對(duì)外聯(lián)系的交通廊道和可發(fā)揮應(yīng)急救援疏散功能的道路，構(gòu)建應(yīng)急救援疏散運(yùn)輸通道網(wǎng)絡(luò),，保障應(yīng)急物資供應(yīng)通道暢通,，適度提高生命線工程的冗余度。

4.應(yīng)急保障節(jié)點(diǎn),。統(tǒng)籌空間與設(shè)施,、城市與社區(qū),、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，著力加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療,、物資保障,、旅居隔離等“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)點(diǎn)的規(guī)劃安排。

（四）明確“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施功能轉(zhuǎn)換與復(fù)合利用要求

1.充分發(fā)揮城市各類設(shè)施應(yīng)急保障作用,。以安全等級(jí)高,、空間容量大、交通便捷的體育場(chǎng)館,、展覽中心,、應(yīng)急醫(yī)療、大型文化教育設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施為重點(diǎn),，明確“平時(shí)”和“急時(shí)”規(guī)劃設(shè)計(jì)要求,。鼓勵(lì)市政基礎(chǔ)設(shè)施用地復(fù)合利用，“急時(shí)”具備地上空間對(duì)外開(kāi)放及應(yīng)急避難保障功能,。鼓勵(lì)商業(yè)商務(wù)樓宇,、賓館酒店、餐飲設(shè)施,、工業(yè)廠房等在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中融入平急功能復(fù)合及可轉(zhuǎn)換設(shè)計(jì)理念,。充分考慮場(chǎng)地條件、平整程度,、綠化方式等要求,，引導(dǎo)具備平急功能復(fù)合條件的綠地與開(kāi)敞空間建設(shè)。針對(duì)具備平急轉(zhuǎn)換條件的城市戰(zhàn)略性留白用地,，按需預(yù)留市政、交通設(shè)施接入條件,。

2.提升社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力,。以社區(qū)生活圈為基礎(chǔ)，推動(dòng)城市健康安全單元規(guī)劃建設(shè),，整體提升基層防災(zāi)避險(xiǎn)和自救互救能力,。強(qiáng)化社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)商業(yè)等的應(yīng)急保障和快速轉(zhuǎn)換能力,，以黨群服務(wù)中心,、社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施等建設(shè)改造為契機(jī)，適當(dāng)提升綜合防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn),，打造災(zāi)時(shí)能夠保障居民安全,、提供避難救援條件、具備對(duì)外通信聯(lián)絡(luò)能力的“安全島”,。

3.促進(jìn)村莊建設(shè)用地平急功能復(fù)合利用,。結(jié)合鄉(xiāng)村振興,，以行政村為基礎(chǔ)單元，通過(guò)存量空間與設(shè)施共建共享,、平急功能復(fù)合利用等方式,，盤(pán)活鄉(xiāng)村集體土地，完善應(yīng)急避難場(chǎng)所,、疏散通道等應(yīng)急避難設(shè)施布局,，補(bǔ)齊消防、物資儲(chǔ)備等救災(zāi)保障設(shè)施短板,，優(yōu)化具有平急轉(zhuǎn)換能力的供水,、供電、污水,、環(huán)衛(wèi),、防洪排澇、抗震等生命線保障系統(tǒng),。

四,、將平急功能復(fù)合的要求納入國(guó)土空間規(guī)劃體系

城市國(guó)土空間規(guī)劃的編制實(shí)施應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展目標(biāo)、階段特征和安全韌性需要,，完善平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃內(nèi)容和管理要求,。應(yīng)深化完善國(guó)土空間總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“總體規(guī)劃”）相關(guān)內(nèi)容，對(duì)于總體規(guī)劃已完成編制但未明確“平急兩用”工作的城市,，應(yīng)在國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃及近期建設(shè)規(guī)劃中做出安排,。可按需編制平急功能復(fù)合的韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃,，并將依法批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容傳導(dǎo)到詳細(xì)規(guī)劃,。

（一）總體規(guī)劃層面做好空間統(tǒng)籌

1.全域統(tǒng)籌，構(gòu)建城鄉(xiāng)安全格局,。結(jié)合國(guó)土空間主要災(zāi)害類型和平急功能復(fù)合的需求與特征,，明確平急功能復(fù)合的規(guī)劃目標(biāo)、原則,、工作重點(diǎn),。從優(yōu)化城鄉(xiāng)安全格局、全域統(tǒng)籌角度,，提出平急功能復(fù)合的國(guó)土空間布局總體要求,，預(yù)留一定的應(yīng)急用地作為“急時(shí)”戰(zhàn)略留白空間。

2.統(tǒng)籌推進(jìn)近期建設(shè)規(guī)劃編制,，有序保障用地需求,。銜接國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，對(duì)近期“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施做出空間安排，明確應(yīng)急醫(yī)療,、物資保障,、旅居隔離等不同場(chǎng)景設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃和項(xiàng)目清單，完善相關(guān)配套政策,。

（二）詳細(xì)規(guī)劃中明確相關(guān)用地的管控和引導(dǎo)要求

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃,，包括單元和實(shí)施兩個(gè)層面。單元層面應(yīng)分解落實(shí)總體規(guī)劃在規(guī)劃指標(biāo),、空間布局的相關(guān)要求,，明確社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施,、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施,、綠地與開(kāi)敞空間、規(guī)劃留白空間等不同類型“平急兩用”空間資源的用地選址,、用地規(guī)模,、承載規(guī)模、功能轉(zhuǎn)換,、相關(guān)配套要求,。實(shí)施層面結(jié)合不同場(chǎng)景需要、權(quán)屬關(guān)系,，確定不同類型“平急兩用”空間資源的用地邊界和各項(xiàng)基本管控引導(dǎo)要求,，平急功能轉(zhuǎn)換和復(fù)合利用等應(yīng)急使用要求。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的村莊規(guī)劃及其他類型詳細(xì)規(guī)劃,，充分利用鄉(xiāng)村閑置的公共服務(wù)設(shè)施,、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,，布局“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施,，明確用地管控、功能轉(zhuǎn)換等要求,。結(jié)合民宿,、鄉(xiāng)村休閑綜合體、旅游酒店,、康養(yǎng)設(shè)施改造，植入隔離,、轉(zhuǎn)移安置,、生活救助和健康服務(wù)等“急時(shí)”功能；利用活動(dòng)場(chǎng)地等開(kāi)敞空間,，設(shè)置應(yīng)急避難場(chǎng)所,；利用公共服務(wù)、物流、旅游等設(shè)施,，嵌入物資儲(chǔ)備,、應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)等應(yīng)急保障功能。

（三）專項(xiàng)規(guī)劃中細(xì)化應(yīng)用場(chǎng)景配置要求和設(shè)施布局

深化落實(shí)總體規(guī)劃工作重點(diǎn)和布局要求,，銜接近期建設(shè)規(guī)劃,，細(xì)化目標(biāo)、指標(biāo)和空間需求,，劃定平急功能復(fù)合區(qū),，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施與綜合防災(zāi)、公共衛(wèi)生,、地下空間,、物流等設(shè)施的空間布局，明確不同平急功能復(fù)合應(yīng)用場(chǎng)景的配置要求,。

五,、完善“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施的政策保障

為保障“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目落地實(shí)施，優(yōu)先鼓勵(lì)列入“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城市名單的城市結(jié)合自身情況,，開(kāi)展相關(guān)土地政策探索創(chuàng)新,，吸引多元主體參與項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

（一）明確供地支持政策

優(yōu)先保障用地計(jì)劃,。支持將符合國(guó)土空間規(guī)劃的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目納入國(guó)家重大項(xiàng)目清單,，依據(jù)清單配置國(guó)家指標(biāo)。

合理使用集體建設(shè)用地,。“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可采取入股,、聯(lián)營(yíng)等方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地；按國(guó)家部署開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的地區(qū),，可采取出讓,、出租等方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。鼓勵(lì)與村集體共建“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，避免集體建設(shè)用地“泛商業(yè)化”開(kāi)發(fā),，杜絕不符合要求的項(xiàng)目變相“搭車”。

分期繳納土地價(jià)款,。在應(yīng)急狀態(tài)下啟用土地建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，可依照有關(guān)政策規(guī)定準(zhǔn)許延期或分期繳納土地價(jià)款。

合理確定混合用地土地使用年限和出讓底價(jià),。單宗土地涉及多種用途混合的,，應(yīng)依法依規(guī)合理確定土地使用年限，按不同用途分項(xiàng)評(píng)估后確定出讓底價(jià),。

（二）優(yōu)化用途管制工具

積極參與選址選線,。“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在開(kāi)展可行性研究初始階段，地方自然資源主管部門應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目前期服務(wù)，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求,，積極參與項(xiàng)目選址選線工作,重點(diǎn)關(guān)注紅線底線要素并提出建設(shè)性意見(jiàn),，需開(kāi)展規(guī)劃選址綜合論證的，按要求整合現(xiàn)行論證事項(xiàng),，論證報(bào)告作為建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)的申報(bào)材料,。

優(yōu)化規(guī)劃許可管理。針對(duì)不同的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，結(jié)合平急功能轉(zhuǎn)換需求,，鼓勵(lì)通過(guò)空間分層、分區(qū)利用等方式實(shí)現(xiàn)功能復(fù)合利用,。鼓勵(lì)在符合安全規(guī)范要求的情況下充分開(kāi)發(fā)利用地下空間,。將建設(shè)項(xiàng)目“平時(shí)”“急時(shí)”不同情景下的設(shè)計(jì)用途和彈性兼容安排納入規(guī)劃許可管理內(nèi)容和流程，并做好各環(huán)節(jié)銜接聯(lián)動(dòng),。區(qū)分平急功能轉(zhuǎn)換中新建,、改建、擴(kuò)建等不同情形,，鼓勵(lì)地方探索制定規(guī)劃許可豁免清單并完善監(jiān)管機(jī)制,，支撐平急功能快速轉(zhuǎn)換。

允許應(yīng)急狀態(tài)下“先建再補(bǔ)”,。在應(yīng)急狀態(tài)下,，允許“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目先行使用土地。屬于永久性用地的,，應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后,，在規(guī)定期限內(nèi)完善用地審批手續(xù)；屬于臨時(shí)用地的,，使用結(jié)束后恢復(fù)原狀并交還原土地使用者,，不再辦理用地審批手續(xù)。

（三）鼓勵(lì)利用存量低效土地

各地可結(jié)合低效用地再開(kāi)發(fā)等政策文件精神,，積極盤(pán)活利用存量空間資源,，在對(duì)周邊不產(chǎn)生負(fù)面影響的前提下，用于“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,。在符合規(guī)劃,、不改變用途的前提下，因完善“急時(shí)”功能而增加容積率的,，可不再增收土地價(jià)款,。

六、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督

已完成國(guó)土空間規(guī)劃的地區(qū),，經(jīng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估論證后的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及其規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),；正在編制國(guó)土空間規(guī)劃的，可結(jié)合編制工作統(tǒng)籌優(yōu)化“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和空間結(jié)構(gòu),，并納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),。

依托國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),，加強(qiáng)對(duì)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃全過(guò)程在線管理,，確保耕地紅線不突破、生態(tài)環(huán)境和歷史風(fēng)貌不破壞,、群眾利益不受損,、主體功能不改變。同時(shí)將平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃實(shí)施情況納入國(guó)土空間規(guī)劃體檢評(píng)估,，嚴(yán)格日常監(jiān)督管理,，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并督促整改，嚴(yán)禁借“平急兩用”之名,，行違法建設(shè)之實(shí),。